设为首页 加入收藏
当前位置: 首页>>法学园地>>业务研讨>>正文
论房屋拆迁行政裁决案件合法性审查原则的完善
发布时间:2010年10月27日 16:19 文章出处:
    内容提要:

    近年来,因城市房屋拆迁引发的纠纷日益增加,大量房屋拆迁行政裁决的行政诉讼案件涌入法院。此类案件矛盾比较尖锐,社会影响较大。如何对房屋拆迁行政裁决及其前置行政行为进行审理,成为困扰当前审理拆迁行政裁决案件的困难和挑战。在审判实践中,现行合法性审查原则存在审理范围过窄的局限,影响了审判效率,难以给当事人提供及时有效的司法救济。行政诉讼不适用调解的原则,在该类案件的适用,违背了拆迁安置补偿的民事纠纷本质,不利于拆迁安置补偿纠纷的及时解决。笔者结合近两年来房屋拆迁行政裁决案件的审判实践,综合分析各种理论观点后,对进一步改革完善房屋拆迁行政裁决案件的合法性审查方式及该类案件适用调解等问题提出了自己的解决思路。全文共6608字。   

    一、问题的提出

    我国《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”该条文确定了具体行政行为的合法性审查原则。同时,该法第五十四条第(一)项又规定:“对于具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。”根据上述规定,司法实践中,一般将合法性审查标准概括界定为如下五个方面:职权方面、事实证据方面、法律程序方面、适用法律方面和行政行为目的方面。行政诉讼法规定的只对具体行政行为的合法性进行审查的法定原则,在房屋拆迁行政裁决的行政诉讼审判实践中,产生如下问题。

    首先,被诉的房屋拆迁行政裁决行政行为的前置行政行为的审查问题。在房屋拆迁行政裁决中,裁决行为与其前置行政行为存在关联性,前置行为是裁决行为的前提要件,裁决行为是前置行为的后续行为。根据法律法规及相关规章的规定,前置行为是裁决行为存在和合法的前提,没有前置行为作基础,裁决行为将不能作出,否之则构成违法。在合法性审查的法定原则下,裁决行为是被诉行政行为,前置行为是非诉行为。但是,不属于合法性法定原则审查范围的前置行政行为,虽然不是案件的被诉具体行政行为,但却与被诉的裁决行为有着程序或实体的联系,对裁决行为的合法性效力产生影响。房屋行政裁决案件中,前置行政行为的诉讼地位如何,是否审查,审查标准是什么,法律尚无规定,理论界也无统一观点。

    其次,房屋拆迁行政裁决案件与房屋拆迁系列行政行为的连环诉讼问题。审判实践中,有同一被拆迁人对系列拆迁行政行为分别相继提起行政诉讼;有同一拆迁项目的不同被拆迁人分别对系列拆迁行政行为各自提起行政诉讼;还有的在房屋拆迁行政裁决案件未审结前或审结后,又对行政裁决的前置行政行为另行提起行政诉讼。如此,相关联系的几个行政行为的行政诉讼如何进行,裁判效力冲突如何解决的问题,只对某一具体行政行为的合法性进行审查的法定原则,无法有效解决。

    第三,合理性及司法变更问题。房屋拆迁行政裁决案件只审查合法性的原则,排除了对裁决行政行为的适当性的合理性审查及变更。在行政权力渐强,拆迁方与被拆迁方力量失衡严重情形下,裁决机关滥用自由裁量权并非不可能。在存在裁决机关滥用自由裁量权的情况下,如因拘于合法性审查原则而不予以合理性审理,就予以维持的话,使得裁判结果难以令人信服,不利于纠纷的解决。同样在裁决机关滥用自由裁量权时,因不能变更,只能撤销判令重作,使得司法解决纠纷效力低下。再有,行政诉讼不适用调解的原则,适用在房屋拆迁行政裁决案件的审理上,不符合拆迁安置补偿纠纷的民事性质,不符合拆迁纠纷解决的时效性要求,不适应妥当解决该类案件纠纷的审判需要。综上,当前在房屋拆迁行政裁决案件审理中,合法性审查的法定原则,致使审查范围过窄。

    二、解决方法

    显然,目前的行政诉讼法及司法解释规定的合法性审查原则,在对房屋拆迁行政裁决行政诉讼的案件审理,滞后性明显,已不适应审判的实际需要,为有效解决拆迁纠纷,应对行政诉讼法的修改完善,建立符合房屋拆迁行政裁决行政诉讼特性的司法审查制度。结合审判实践,提出如下解决思路。

   (一)确立合法性全面审查制度 

    房屋拆迁行政裁决的合法性,必须以立项、建设用地许可、规划许可、拆迁许可等前置行政行为的合法性为前提和依据。司法实践中,在审理房屋拆迁行政裁决案件中,对如何解决前置行政行为的审查问题上,主要有如下几种观点。

    第一种观点,对前置行政行为作为证据审查。其理由是,在房屋拆迁行政裁决行政诉讼中,前置行政行为不是被诉行政行为,而是以“证据”角色出现,作为被诉裁决行为的证据使用的。因此,法院对前置行政行为应按照证据的客观性、合法性、关联性标准予以审查。这种观点同时强调,全面审查前置行政行为必将使法院付出难以承受的诉讼代价,因为作出拆迁裁决行为与前置行政行为的行政机关不同,且适用的行政程序和法律、法规、规章也不一样,因此,如果多个行政主体作出的多个行政行为混合在一起,合并审理的话,审理工作量大难度大,庭审根本难以驾驭完成,很难在法定的期限内及时作出结论。法院审理行政裁决案件,不能随意扩大审查范围,而仅对受理的裁决行政行为进行合法性审查,对前置性质行为只作证据审查,便于操作,容易作出正确的判断,且能及时作出裁判,符合“不告不理”的原则。

    第二种观点,是采取明显重大违法排除的审查标准。把前置行政行为类分为无效行为和可撤销的行政行为,用“无效的排除、可撤销的保留”原则予以审查。理由是,无效行政行为属于明显重大违法,自始无效;一般违法的属于可撤销行政行为,不属于重大违法,只要行政相对人没有依法申请行政复议或提起行政诉讼,依据行政行为的公定力,这种可撤销的前置行政行为就具有执行力,人民法院在对裁决行政行为进行审查时不能加以排除和否定,应承认其合法效力。认为这种审理方式,既可以保护被拆迁人的合法权益,又尊重了行政机关的行政权,又不会放纵明显违法的行政行为。

    笔者不同意上述观点。 第一种不能正确反映出房屋拆迁行政裁决在与立项、建设用地许可、规划许可、拆迁许可等前置行政行为的关系中,前置行政行为的合法性为后一行政行为合法性的前提和依据的效力特点,割裂了裁决行为与前置行政行为的关联关系。前置行为是裁决行为的组成部分,这种事实构成具有证据的功能和作用,能够用以证明裁决行为的合法性。前置行为作为裁决行为的事实构成环节,根据行政诉讼法的相关规定,必须查证属实,合法有效才能作为行政裁决认定事实的依据。因此,该观点理论上缺乏合法性。

    司法实践中,本院曾受理过当事人就拆迁事宜提起的系列行政诉讼。被拆迁人从状告项目立项起,到房屋拆迁许可证,直至到房屋拆迁行政裁决,不断变换着角度进行行政诉讼。在客观事实上,就上述拆迁具体行政行为而言,都是环环紧扣,后一个具体行政行为包含着前一个具体行政行为,后一具体行政行为的作出是以前一个具体行政行为为基础,如无前一前置行政行为,则无后一行政行为。在行政诉讼上,前行政置行为在行政裁决案件中可以证据形式表现,但其也可被单独起诉。因此,第一种观点在司法实践中就会产生这样的问题:当事人在房屋拆迁行政裁决诉讼过程中,又对部分前置行政行为另行提起行政诉讼时,在程序上,因前置行政行为审理的结果可能影响行政裁决案件的最终结果,法院应首先审理前置行政行为案件,对行政裁决案件中止诉讼。再有,如果判决维持的裁决裁决案件在审结之后,某前置行政行为又被依法撤销,法院就需对该裁决案件以再审程序予以救济。如此,反复诉讼,造成审判效率不高,易产生讼累,也不利于纠纷的及时有效解决。在实体上,同一个前置行为,在裁决诉讼中只作为证据进行审查,在被单独起诉中进行合法性审查,两种不同的审查标准,会产生两种不同的法律效力结果,造成司法的不统一。

    第二种观点,笔者认为与第一种观点没有本质的区别,虽然有一定法理基础,但能解决的只是那些具有“明显重大违法”的前置行政行为,非此则不纳入审查范围,对非“明显重大违法”的前置行政行为推定合法,实质上缺乏合法性。在该审查标准下,如房屋拆迁行政裁决的前置行政作为无重大、明显违法时就肯定其具有合法效力,假如在房屋拆迁行政裁决及所有的前置行政行为中,只有裁决行政行为被起诉的话,依据行政行为公定力的推定,该审查做法在法理上尚可说得过去。但是,假如出现上述对系列拆迁行政行为的连环起诉案件时,如前所言,同一前置行为适用不同审查标准,在法理逻辑上显得矛盾,该种审查标准就欠缺合法性。再从司法审查的角度来说,依法行政的内容也应当包括司法权对行政权进行全面的审查和监督,如果说在房屋拆迁行政裁决中,裁决机关的裁决行为要接受法院的审查和监督,而其前置行政行为只有在重大违法时才进行合法性审查,否之可以不接受人民法院的审查和监督,则违背了行政诉讼法中包含的对行政机关行政行为的司法监督,和保证相对人的合法权益受到行政主体侵犯后,能获得及时、有效的救济的立法本意。

    综上,在行政诉讼法及司法解释没有对前置性质行为的审查方式没有规定的情况下,两种观点均未能克服行政诉讼法规定的,只对具体行政行为的合法性进行审查的法定原则的局限性的制约,都是在现行合法性法定审查原则的基础上,稍作延伸,对前置行政行为作有限的审查。笔者认为,单纯在现行行政诉讼法规定的合法性审查原则上,来研究如何解决房屋拆迁行政裁决前置行政行为的审查难题,已经不现实,也无法解决,因为原来行政诉讼法立法时,合法性法定审查原则的制定考虑的只是对被诉行政行为的审查,尚未将被诉行政行为的前置性质行为的审查予以考虑。因此,为了解决房屋拆迁行政裁决前置行政行为的审查,在修改完善行政诉讼审查制度时,突破原来合法性审查原则的导致审查范围过窄的制约,确立全面审查的制度,在全面审查裁决行政行合法性时,一并对其前置行政行为的合法性进行审查。理由是,如前所述,拆迁系列行政行为相互联系,若不一并审查,在拆迁系列行政行为的行政诉讼中,可能出现原告连续起诉,或同一拆迁项目范围内多个拆迁人分别起诉的连环诉讼,各个诉讼案件的裁判结果可能不同,直接导致前个判决是“维持行政裁决”,后个判决却是“撤销某个前置行政行为”,产生诸如前述的不良效果。全面审查能避免因此产生的尴尬局面,维护行政行为及司法行为的稳定性,符合诉讼经济的原则,避免了对有限司法资源的浪费,提高了审判效率,及时给予当事人司法救济。全面审查制度审理操作是:一、对于明显存在重大违法的房屋拆迁行政裁决前置行政行为,直接宣告无效。基于该前置行为违法的严重性和明显性,及诉讼效益和公民权力保障的要求,即使该前置行为已经超过了行政诉讼起诉期限,法院也有权直接确认。二、对可撤销的前置性质行为,只要是属于法院受理范围的,只要在本案前该前置行为未被起诉的,直接一并审查其合法性,不受当事人对该前置行为的合法性是否有异议,该前置行为是否超过起诉期限及不告不理原则的限制。如果前置行为已经由同一被拆迁人先行诉,或由同一拆迁项目范围内的被拆迁人分别起诉,但未作出裁判的,则将其与房屋拆迁行政裁决行政诉讼案件合并审理,一并作出裁判。三、上述对前置行为合并审理一并裁判的生效法律文书,对该文书生效后,对法院受理的起诉同一拆迁项目范围内的房屋拆迁行政裁决行政案件及或其前置行政行为的案件,均具有拘束力,可以裁定适用。

   (二)、确立合理性审查并赋予司法变更权

    笔者认为,只实行单一的合法性审查原则并不能有效地处理解决房屋拆迁行政裁决纠纷,应确立合法性与合理性相结合的审查体系。首先,法院在审理房屋拆迁行政裁决案件时,如只进行合法性审查,如果认定拆迁行政裁决行为(含前置行政行为)不合法,只能判决撤销并(或)责令重作。这往往造成行政案件终结,而民事纠纷迟迟得不到解决的局面。因此,只进行合法性审查,对行政行为违法时,只判决撤销或并责令重作的司法救济有限,对解决房屋拆迁安置补偿纠纷方面具有局限性和不彻底性,造成拆迁双方当事人的权益纠纷在行政诉讼中不能得以最终处理,特别是对被拆迁人合法权益难以维护。其次,合理性原则从实质性方面是对行政行为的合法性提出了要求,即要求行政决定内容客观、适度,具有合理性。合理性原则的判断标准包括行政行为是否符合法的原则、行政目的等。合法性与合理性审查原则两者并不排斥,合法性原则要求拆迁行政行为符合法律、法规的规定,合理性原则要求拆迁行政行为符合法的内在精神,两者是依法行政原则对行政行为提出的不同层次但相互补充的要求。

    合法性与合理性相结合的审查原则,最终决定了法院应对房屋拆迁行政裁决享有司法变更权。现行行政诉讼法之所以规定法院仅对显失公正公正的行政处罚享有有限的司法变更权,主要是考虑司法权不能替代行政权。但是,根据最高人民法院在1993年11月24日给江苏省高院的复函中 “在城市房屋拆迁过程中,拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议发生的争执,属于平等民事主体之间的民事权益纠纷”的规定,拆迁裁决的处理对象是拆迁双方当事人的民事权利,房屋拆迁行政裁决对拆迁纠纷民事权利的行政决定,其内容是否客观、适度,具有合理性,是可以判定的。因此,从提高司法审查效率、减少当事人讼累出发,对于拆迁裁决案件,应当赋予人民的司法变更权。只要是事实在庭审中得以查清,不具有合理性的认定事实及裁决内容,都可以予以变更。

    合理性审查及变更的内容主要有以下几点:一是被拆房屋的用途。《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定,被拆迁房屋的货币补偿金额,根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场就评估价格确定。拆迁房屋用途分为“住宅”与“非住宅(营业用房)”。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》对被拆迁房屋的面积、性质的认定问题作了原则性规定,一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准。据此,在房屋所有权证记载的用途为住宅,实际用途也是住宅时,拆迁行政主管部门以此为依据,在行政裁决时将拆迁房屋确定为住宅,是完全合法的。但是事实上,随着城市第三产业的迅猛发展,被拆迁人凭借房屋的区位优势,早已将住宅改造成了经营场所并用于经营的,但房产证尚未变更。对此,法院在审理案件时,应从合理性角度出发按“营业用房”予以变更。同样,在被拆迁房屋面积认定上,在存在实际面积大于房产证所记载面积的情况时,如果超出部分的建筑不是违法建筑,拆迁行政裁决认定的补偿面积只是房产证所记载面积时,法院应通过现场勘验,从有利于被拆迁人的角度出发,按实际面积予以变更。

    二是拆迁补偿的形式与金额。拆迁安置补偿的方式有两种,一种是货币补偿,一种是产权调换。被拆迁人在拆迁协商中对补偿方式有选择权。在行政诉讼中,也赋予被拆迁人仍享有选择权。即使在拆迁行政裁决部门根据被拆迁人的选择,作出了要求产权调换(或货币补偿)的行政裁决后,在被拆迁人提起行政诉讼时,拆迁人提出变更为货币补偿(或产权调换)的,法院应考虑被拆迁人的弱势地位,被拆迁人变更理由正当的,则准许对补偿的方式予以变更。其次,补偿金额上。目前,各地没有统一的补偿标准,法院必须从合理性审查的角度出发,补偿的标准一般参照同类地区、同类结构的二手房市场价格,大胆变更补偿金额,“能高勿低”,让被拆迁人因拆迁受到的损失得到充分的补偿。

    三、关于建立调解制度的思考   

    城市房屋拆迁安置补偿纠纷的主体是拆迁人和被拆迁人,安置补偿的性质,是拆迁人对被拆迁人在拆迁范围内的房产,按照等价有偿的民法原则,给予被拆迁人相应的补偿安置。双方就此发生的法律关系,据上述最高人民法院在1993年11月24日给江苏省高院的复函中规定,为平等主体之间的民事纠纷。拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿、安置方面达不成协议,其民事性质并未改变。虽因协商不成申请行政裁决部门裁决,但并没有改变其性质,且裁决也只是依据有关法律法规,合理地处理双方的争议。因此,拆迁人与被拆迁人之间的这种民事关系并不因为经过行政裁决而转变成为行政行为的关系。对于民事权利义务,当事人在不违反法律规定的情况下是可以自由处分的,而这种处分对国家利益没有丝毫影响,也不违背现行行政诉讼法的规定法院审理行政案件不适用调解时,所考虑行政机关及其工作人员对于国家权力不能随意处分的立法本意。因此,拆迁双方的安置补偿纠纷适合于调解。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定,“协商不成”是启动行政裁决的前提,既然在行政程序中强调“协商”,那么司法审判中也没有理由不可以调解。况且,不论是民事诉讼,还是行政诉讼,诉讼制度的直接目的就是解决争议。如果简单地以行政诉讼的裁判方式结案,当事人不可能服判息诉,矛盾依然得不到解决,除导致上述当事人缠诉、上访等情形外,还会影响拆迁活动的正常进行,还会影响社会稳定,甚至出现极端的恶性事件。反之,若以调解方式结案,则案结事了,既解决了原、被告之间的行政争议,又化解了原告与第三人之间的民事纠纷。综上,在审理房屋拆迁行政裁决诉讼中,应建立调解制度。审判实践中,根据2年来的行政审判经验、教训,解决房屋拆迁行政裁决行政案件及拆迁人与被拆迁人的矛盾纠纷的最有效途径还是“调解”。如今年审理的原告蔡某起诉的房屋拆迁行政裁决一案中,经过组织双方调解,双方最终协商达成安置补偿协议,化解了矛盾,法律效果、社会效果、政治效果良好。 

参考文献:

①王达,《中国拆迁法律理论与实务》,中国财政救济出版社2007年4月版。

②蔡小雪,《行政审判与行政执法实务指引》,人民法院出版社,2009年6月版。

③蔡小雪、李德申,《行政诉讼协调中的利益衡量原则之适用》,《人民司法》(案例)2010年10期。

④朱嵘、《对征地行政案件司法政策的思考》,《人民司法》(应用)2010年09期。

⑤姜安民主编,《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2006年版。

⑥《土地征用补偿标准与案例》,法律出版社2007年1月版。

⑦杨晓玲、王建宾,《房屋拆迁征地补偿官司证据指导》,法律出版社2008年9月版。

⑧《中华人民共和国行政诉讼法》,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。

第1页  共1页

文章出处:北海市银海区法院    

上一条:论中国化能动司法之模式 下一条:试论转化型抢劫罪的构成特征

北海市银海区人民法院  地址:广西区北海市新世纪大道北侧上海路以西
电话:0779-3800112  邮编:536000

桂公网安备 45010302000031号